"可见，中共对"三三制"政权的领导是间接的，不是直接的、强制性的。

二是法院对行政事实行为是否违法进行确认。但根据现有的法律及相关的制度，法院只能对行政事实行为之诉使用确认判决或裁定判决，而不能用维持、撤销或变更判决来解决。

（三）扩大行政事实行为行政赔偿的范围我国《国家赔偿法》明确规定了行政事实行为违法侵权的行政赔偿问题，但《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围并不全面。所以，科学地界定行政事实行为的概念，对我国行政事实行为的行政赔偿制度现状展开分析，并提出对策建议，以期完善我国行政事实行为的行政赔偿制度，成为当务之急。行政事实行为是一个内涵极不确定、外延又极具扩张性的概念。为充分实现有权利，必有救济，有损害，即应赔偿的行政赔偿制度精神，笔者建议将国有公共设施设置因管理欠缺而给行政相对人造成的损害纳入到国家赔偿的范围。引行政事实行为的概念，但行政事实行为是行政行为的一种。

造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。《国家赔偿法》第33条规定：侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。行政立法的协商程序本身是由相关行政机关启动的，但协商开始后，行政机关在其它参与方面前仅是平等的协商谈判对象，它既不能凭借行政权力强迫他方接受自己的观点和意见，也不能将与自身立场不符者排除出委员会。

1993年的12866号总统令明确表示，应引导各行政机关运用包括协商行政立法在内的共识形成机制来制定有关行政规章。同年，时任副总统戈尔领导的国家绩效评估特别调查组（National Performance Review）也发布相关报告指出，由专家主导的传统行政立法程序能够获得的公众反馈不足，这会削弱最终规范的有效性，并将鼓励对抗和不合作，加剧日后发生诉讼的风险，需运用协商行政立法制度加以解决。而根据美国行政会议1995年的调查结果，当时已有若干个州的立法机关考虑过制定有关协商行政立法的法律。公告这一环节是协商行政立法程序与传统通告—评论程序的连接点，行政机关在借助协商性机制获得规范文本后，仍须遵循《行政程序法》的规定进行后续活动。

[19]公众可对之提交评论意见，若有人认为自己应被纳入协商委员会而未竟，也可以向有关行政机关表达诉求。简言之，行政机关是协商行政立法的平等参与者。

造成各方均采取极端立场的局面，难以妥协。[10]然而，这种对抗性也造成以下后果：一是为争取对自身最为有利的结果，各方会倾向于隐藏对自己不利的信息，在书面评论或口头听证中尽可能罗列于己有利的事实依据，并不分轻重地列出全部诉求。[8]在邓洛普不遗余力地寻找传统行政立法替代性方案的推动和启发下，对传统行政活动的反思进入到建设性阶段，协商行政立法自80年代起慢慢在联邦层级的个别行政部门获得试验性运用。因此，为确保协商机制的平等理念得以落实，使之有助于协商活动的有效进行，行政机关应为参与协商的各利害关系方提供培训，并在一定情况下为弱势一方提供资助。

既需要根据法律规定，维护行政立法程序的有序进行，亦需要独立决定拟议法律规范的内容，并在程序终点处颁布具有实质约束力的法规、规章。需要强调的一点是，共识的形成并不意味着各参与方对草案文本的所有细节均持赞同态度，它只表明各方认同的是文本的整体。60年代中后期，随着外部环境及观念的细微变化，法院加强了对行政活动的司法审查，这在一定程度上促使介于正式和非正式程序之间的混合程序逐渐显现。由于美国是联邦制国家，可以想见，随着各州相应立法的实施，该制度的应用范围会得到进一步的拓展，它会随着各州行政程序法的实践走向州行政机关乃至地方政府。

如美国劳工部职业安全和健康管理局（Department of Labor, s Occupational Safety and Health Administration）曾于1983年7月在《联邦公报》上公告，意欲启动协商机制，尽管协商在次年陷入僵局，最终并未形成行政立法草案，但人们还是认为它成功地缩小了争议事项的范围。[6]邓洛普曾在其任期内积极推动学界进一步思考协商性方式，并邀请斯图尔特等学界和实务界人士研讨可能替代传统行政立法程序的方案。

对此，有学者认为大致可归结为如下原因：首先是美国行政会议在1995年失去了国会的财政支持。协商行政立法的参与方在如何处理共识上有一定的灵活性，如协商委员会可以选择以书面形式向行政机关提交拟好的规范文本，甚至可以进一步地要求各参与方签字保证以后不会违反所达成的共识。

可见，邓洛普将协商作为一种规制性程序的理念与斯图尔特对直截了当政治过程的探索相映成趣。是否适用协商行政立法一方面取决于部门行政法有无强制性规定，如上述教育部有关资助特定群体儿童的事项。联邦行政机关减少运用协商性机制的次数，这或许反倒说明了人们需要进一步排除制度实践的障碍。争议事项清楚且各方已做好解决问题的准备。行政机关将对所有公众评论意见予以审查，以避免遗漏。[9]在行政立法领域，以通告—评论为特征的非正式程序占主导地位。

[7]邓洛普对协商行政立法的巨大影响得到菲利普·哈特（Philip J. Harter）的肯认，后者是行政革新的身体力行者，且是积极的理论阐述者，他视邓洛普为在公共领域当中促成利害关系方展开协商的真正先驱。（三）制度实践与立法对美国协商行政立法制度实践的考察可把1990年《协商行政立法法（Negotiated Rulemaking Act）》作为时间点，1990年前是制度的试验探索期，1990年起则属于制度模板的检验和发展期。

[29]由此可见，协商行政立法在美国依然处于制度的发展和完善期，并正在向州的层面扩展。根据该项法律规定，教育部在1988年7月公告了启动协商性机制的安排，10月即向公众公告草案文本，并在次年5月正式颁布最终规范。

除了制定法的支持，协商行政立法制度在克林顿政府时期还得到总统的赞同和鼓励。召集人既可以是与所涉事项无关的机关雇员，也可以是行政机关外聘的人员或机构。

行政机关对规范文本审查完毕之后应按照法律规定将其公告在《联邦公报》上，以便于公众提交评论。简言之，行政机关将协商委员会的共识文本通过通告—评论程序公之于众，这意味着协商行政立法主体程序的结束。根据美国行政会议1995年的统计，截至当时，所有协商行政立法程序都借助了第三方的中立调解人或辅助人的帮助。除有效运用下设委员会或工作小组推进协商外，在协商的整个过程中，协商调解人或辅助人的作用至关重要，他们将根据自己的经验和能力主持协商进程，并在最后期限到来前引导各方顺利达成共识，并形成草案文本。

【摘要】在现代国家，行政机关的趋向官僚化是难以避免的趋势。[26]然而，值得强调的是，上述现象和消极原因的存在并不能推导出协商行政立法制度的衰颓或是失败。

[20]这些调解人或辅助人凭借其中立性和协商经验可有效地确保后续协商活动的顺利进行。以及根据制定法来决定在具体行政立法中设立协商委员会是否恰当与可行。

[15]而在涉及环境事务这类牵涉范围较广、科技含量较高的复杂事项中，协商行政立法制度获得了更多的运用：根据1995年美国行政会议的统计，此前大约有1/3的协商实践是在环境保护局的主导下完成的。这种相互审视、互动中的平等才是协商行政立法制度的核心。

[1]随着管制俘获以及现代官僚制弊端的逐渐暴露，人们对专家治理模式产生疑虑，行政机关渐渐不再能够依靠单纯的专业能力获得信任。[13]由于该法附有六年期的落日条款（sunset provision），故国会在1996年通过《行政争议处置法》（Administrative Dispute Resolution Act）永久地延长了该法的有效期，《协商行政立法法》自然便成为协商行政立法制度稳定、长久的制定法依据。[11]上述后果拖慢了混合程序的节奏，使传统机制下的行政立法程序成为耗时耗力且耗资不菲的过程。存在截止期限的压力以及存在各方均能接受的落实最终协议的方法。

当召集人经过评估，认为采行协商性机制处理具体行政立法事项恰当和可行时，可将相应报告提交给行政机关，由后者联系各利害关系方选派代表参与协商，组建协商委员会，并在《联邦登记》上发布公告，其内容包括行政机关启动协商性机制的决定、对拟议规则对象和范围的描述，以及将参与协商委员会的人员和利害关系方。（二）制度成因协商行政立法的出现在很大程度上是传统方法的不足日益显现的结果，在相当程度上是对通告一评论程序以及混合程序在外界变化面前日渐产生不适性的回应。

作为协商行政立法制度的倡导者和主导机构，美国行政会议此前一直是该制度发展与完善的主要推手。可见在这一阶段，即使是联邦行政机关也没有统一的法定义务必须在行政立法过程中运用协商性机制来组建协商委员会，并用委员会所可能达成的共识作为行政立法的规范文本。

哈特在该时期便以召集人或协调人的身份，亲身参与了多项协商行政立法活动，这些活动分布在劳动部、环境保护局等多个部门，这可佐证不同部门之间已对设立召集人或协调人这样的程序辅助者等做法形成了默契。司法审查至多只能使行政机关更加审慎，并无力改变行政立法等行政活动的结构。